探索未检“护苗”的雅安路径

“这个娃娃最后发展到伙同他人在公共场所行凶。受害者脊柱被砍断，当场死亡。”谈及去年雅安市人民检察院受理的一起未成年人恶性刑事案件，该院副检察长赵学东语气沉重。

在赵学东口中，案件犯罪嫌疑人晓宇（化名）成长于一个“父母尽管爱孩子，但对其疏于管教”的农村家庭。学龄时，晓宇跟随打工的父母从农村来到城市，后因“成绩不好、调皮”与“小偷小摸”，两次被所在学校劝退。此后，晓宇不再读书，整天与“社会上的人”一起厮混。在此期间，晓宇吸毒、打群架，一步一步地，走上了严重犯罪的不归路。

“案发后，我们对晓宇的成长经历和‘犯罪轨迹’进行了分析。”赵学东轻轻摇了摇头，叹道，“如果有关部门能及早形成合力对其进行有效干预，孩子应不至于犯下这样严重的罪行。”——最大程度挽回像晓宇这样走上歧路的未成年人，是近年来雅安市各级检察机关牵头公安、司法、教育、文化、民政、团委、妇联、关工委等部门，共同构建“未成年人健康成长社会支持体系”希望达到的效果之一。

“司法监督具有‘后置性’。未成年人一旦走上违法犯罪道路，对其人生造成的不利影响其实是无法弥补的。”雅安市雨城区人民检察院未成年人检察部副主任李孟舒说，“相较‘治已病’，我们更希望能‘治未病’。”

在长期从事未检工作的雨城区检察院检委会专职委员、原未检部主任郭城看来，相当一段时间里，各相关部门的“单打独斗”和“治标不治本”，限制了管理和保护未成年人工作的开展成效和对未成年人健康成长社会环境的营造。构建“未成年人健康成长社会支持体系”，正是对这一问题的解决之道。

但建成这样一个体系并不容易。如何充分调动各相关部门的参与性，减少“表态多、落实少”的现象，是一项“任重道远”的工作；而缺少专业的司法社工和稳定的观护团队，也令针对涉案未成年人的涉罪帮教和被害帮扶面临不小挑战。“确实有难度。”赵学东说，“但我们一直在努力，也在一步一步向好，一步一步取得成绩。”

 “力不从心”

作为法律监督机关，检察机关对关爱和守护未成年人健康成长发挥着重要作用：未检部门不仅要打击对侵害未成年人权益的犯罪，还着眼于对涉罪未成年人的观护帮教，以及被害未成年人的司法救助等。可以说，许多涉及未成年人保护的工作都是以未检机构为“发动机”开始推动的。但关爱和守护未成年人健康成长又是一项系统化的社会工程，单靠检察机关的力量，是远远不够的。

以对涉罪未成年人的观护帮教为例。据赵学东介绍，近年来，雅安市检察机关坚持“少捕、慎诉、慎押”原则，对未成年人充分运用不批捕、不起诉、羁押必要性审查等制度，对他们进行教育、感化和挽救，最大限度体现司法宽容。“但这在实际操作上会出现问题。”他举例道，“比如我们对一个涉罪未成年人附条件不起诉，设定三个月或半年对其进行考察。那么在这么长的时间里，对孩子的考察由谁来负责？许多时候，只能是由检察官自己来。”

然而，随着司法体制改革的推进，未检工作本身就面临着更大的压力。曾经，未检检察官主要专注于刑事案件，如今，他们需要履行刑事、民事、行政、公益诉讼“四大检察”职能。“未检部门‘人少事情多’，不少检察官手上同时有三四个案子要办理。”谈及此，赵学东显得有些无奈，“说实在的，检察官也是人，不是钢铁铸就的。在这样的情况下，很难再抽出很大一部分精力来做涉罪未成年人帮教工作。”另一方面，“针对涉罪未成年人设置的考察期又是有很大意义的。”赵学东说，“这是帮助他们重新回归社会的一个关键阶段，但检察官们的‘力不从心’无疑会影响其效果。”

对这种现象，四川省检察院第四检察部主任、原未检处处长罗江有一个生动的比喻：在保护未成年人领域，很多工作是由未检机构来“撬动”的。但现实是，未检机构所做的远不止“撬动”，未检干警不得不承担远超办案本身之外的责任。罗江表示：“最理想的状态应该是，各部门各司其职，让未检干警能将更多的精力集中在办案上。”

“未成年人110指挥中心”

2018年建立的“未成年人110指挥中心”工作制度，正是雅安市检察机关为改善上述状况所作的创新探索。这个由雨城区检察院主导创立，后在雅安市检察机关得到全面推广的 “行政与司法无缝衔接机制”，由检察机关牵头，具有未成年人管理和保护职能的行政执法部门共同参与。全市8个县（区）检察机关与公安局、司法局、教育局、文体旅新广局、食药监局、民政局等行政执法单位会签文件，建立信息衔接机制，收集监护人侵害、监护缺失等14类影响未成年人健康成长的信息，以实现未成年人保护信息共享、部门协同、依法快处。由于该机制的信息处置、运行中枢等核心系统均设在各地检察院，检察院被社会各界形象地称为“未成年人110指挥中心”。

郭城讲述了雨城区“未成年人110指挥中心”制度建立后办理的首个案件：2018年初，一则“楼道出现弃婴”的消息通过12309检察服务中心、派出所民警、检察联络员、网络舆情监控等渠道在第一时间传送到雨城区检察院“保护未成年人110指挥中心”。检察官迅速展开调查，之后通过召开联席会议，及时调动民政局、法院、妇联、团委等多个部门的配合，让孩子最终名正言顺地被福利院收养。“应该说，这一制度的创立和完善，不仅减轻了检察机关工作压力，也在一定程度上解决了未成年人保护信息共享难、工作衔接难、流转处置难的问题。”郭城说。

此外，“未成年人110指挥中心”的建立，还有效调动了司法、行政机关等相关部门，各司其职、互相协调、互相配合，共同参与到未成年人的保护工作中来。郭城以“未成年人进酒吧”为例说明了这一机制是如何发挥作用的。“这事该哪个部门管？照理说，文化部门管理娱乐场所，但娱乐服务业的实名制登记是由公安部门管理，酒吧向未成年人出售酒类制品，又是由市场监管部门管理。”郭城把手一摊，“这样一来，各相关部门之间就有可能出现互相推诿的情况。”但通过中心，检察机关可以将相关线索和处理建议同时发给这几个部门，并通过召开联席会议的形式促进多部门合作。“既然几个部门都有职责，那么你们就要联合开展对未成年人进酒吧的整治工作。”

未保新机制中的“五老力量”

经过4年多的实践，目前，雅安各县（区）“未成年人110指挥中心”制度的运行愈发成熟。作为该机制的成员单位，雅安市各级关工委也积极参与其中。近几年，雅安市各级关工委协助检察机关，大力开展附条件不起诉考察帮教、社会调查、合适成年人到场、心理疏导、教育矫治、社会观护、社区矫正、被害人救助等工作。雅安市关工委副主任、法治教育团团长郑有质介绍道：“市、县（区）关工委积极发掘、组织五老帮教员，通过‘一帮一’‘多帮一’或建立帮教小组，对未成年人开展情感关怀、心理疏导、行为纠偏、助学助业、扶贫帮困等。”

“在未成年人司法保护方面，我们需要加强与关工委的协作。”雅安市检察院第七检察部（未成年人检察部）负责人孙一逊对此深有感触。“尤其是需要长期持续的帮教救助活动。那些从公、检、法与教育部门退休的五老，不仅拥有专业的知识和丰富的经验，还有着相对富余的时间和精力以及在当地较高的威望和相对广泛的人脉资源，是我们开展未保工作的一大助力。”

据雅安市关工委副主任、法治教育团团长郑成度介绍，目前雅安各级关工委组织已与同级检察机关建立了保护未成年人的联动机制，以实现线索双向移转，有效介入和处置个案。“关工委发现有未成年人被家暴、性侵或者民事、行政合法权益被侵害等线索，会及时移送同级人民检察院。检察院在办案中，有需要关工委协助帮教的未成年犯罪嫌疑人、被告人的，也可委托关工委指派五老帮教员协助。”

天全县人民检察院检委会专职委员邹涛告诉记者，天全县检察院与县关工委在“未成年人110指挥中心”制度下，长期保持了密切合作。据她介绍，自2019年以来，天全县五老不仅在监管网吧、走访学校等关工委日常活动中发现的线索主动向县“保护未成年人110指挥中心”报告，还参与了多起针对“问题”青少年及其家庭的帮教活动。“今年1月，我们就与县关工委法治工作团和教育工作团的五老协作，对一名父母早年离婚、母亲远嫁、父亲又于近期去世的未满14岁的‘失管’少年进行了关爱。”邹涛表示，孩子自父亲去世后就辍学在家，沉迷手机游戏，“爷爷奶奶完全管不了他。”五老全程参与了对孩子家庭的走访调查，并对孩子进行心理辅导。后续又通过联系学校和乡镇，解决了其失学及家庭低保问题。“现在娃娃已经重返校园，正在读初二。我们还会持续关注，根据他今后中考情况决定后续帮扶措施。”

郑有质表示，为深化未成年人司法保护协作，市、县关工委还与同级检察院建立定期会商机制和联络员制度。通过召开工作联席会议，对涉及未成年人权益保护的热点难点问题、重大案件及时会商，加强工作交流，了解工作动态，形成互通共享机制。双方指定专人作为联络员，负责日常联络和信息沟通，以及时解决日常工作中涉及的未成年人权益保护问题。

“双引擎”

在雅安各级检察机关和各相关部门的共同努力下，“未成年人110指挥中心”成了雅安未成年人检察工作的一块亮丽的品牌。但它在实践过程中，仍存在着各相关部门信息发送不及时完备、基层尤其是农村存在较大短板等问题。为了克服这些问题，雨城区检察院再次走到了创新的最前沿。

在新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》中，首次明确未成年人保护协调机制由民政部门承担，检察机关履行法律监督职能。“这为我们进一步创新机制，完善‘未成年人健康成长社会支持体系’提供了法律依据。”郭城说。2021年5月19日，借立法“东风”，雨城区检察院在“未成年人110指挥中心”的基础上，联合区民政局，建立“未成年人健康成长社会支持体系行政与司法‘双引擎’机制”。

“双引擎”使民政的行政路径和检察的司法路径得到充分融合。“利用民政部门的统筹协调职能，整合相关信息进行研判、处理，在前端为应用主体提供高效的解决方案，同时运用检察机关的法律监督职能在后端进行督促执行。”郭城说，“既为具体执行机关指明方向，又以法律规定作为刚性监督，有效凝聚起了社会力量，共建未成年人健康成长社会环境。”

在与民政部门的通力合作下，相较“未成年人110指挥中心”，“双引擎”的信息处理平台，不仅进一步缩短了信息传导流程，还全面汇集了雨城区“与未成年人息息相关的”来自镇（街道）村（社区）、学校、娱乐场所、酒店和互联网领域的“环境变量”信息。这些信息分别由区民政局、教育局、文化局、市场监管局和公安局提供。

“效果是很直观的。”李孟舒打开电脑中的软件，向记者展示了在“双引擎”机制下，如何通过大数据分析图表，将区域治理变为点位治理。“罪错率越高，在图中颜色越深。”他将鼠标指向全区罪错未成年人分析饼状图最深色处，“这里是Z镇。”范围还能进一步缩小。“你看罪错类型，超过一半人都是在本地打架斗殴，且集中在学校周边。”李孟舒说，通过这些分析，原本一个区域的问题，就被缩小到一个学校的范围。“哪个学校？这就需要用到教育局给我们的资料分析。”结合学生年龄，目标被锁定到Z镇某中学。“很容易得出该校管理质量下坡的结论。”最终，“双引擎”联合办公室（雨城区未保小组办公室）将分析结果提供给县公安局和教育局，“不仅有关部门的力量能‘有的放矢’。通过这种方式，我们还把传统的、事后的司法行政处分，前置到事前的合规审查和事中的监督协助。”李孟舒说。他进一步解释道，“把事后提前到事前、事中，就是将‘治已病’变为‘治未病’。”

通过“双引擎”，雨城区检察院还与区民政、团委、妇联、关工委等28个部门合作，构建了区、乡镇（街道）、村（社区）“三级”未成年人保护网络体系。在区未保小组办公室之下，民政部门在各乡镇（街道）的儿童督导员、村（社区）的儿童主任被纳入“双引擎”工作体系。“这样就打通了未成年人保护工作的‘神经末梢’。”郭城举例道，“比如社区矫正工作，以往我们需要通过县司法局‘从上至下’才能了解相关情况，过程不仅费时，有时候还不甚通畅。现在，通过儿童主任，我们可以和最基层的司法助理员直接衔接。”此外，在这一体系下，村（社区）团委的童伴之家、妇联的妇女之家和关工委的关爱活动室也被整合为活动阵地。“这样我们在开展活动时，就更具‘主动权’。”郭城说，今年以来，雨城区检察院首次将“把爱带回家——送法到家”“春蕾计划”“春风计划”等法治关爱活动从镇街一级下沉至村社一级。

在李孟舒看来，“双引擎”是一种“双向奔赴”。“以检察的法律监督职能来弥补民政的强制性不足，以民政的基层网络来解决检察在基层没有点位的问题。”他总结道，“我们有手段，他们有渠道，两者相结合，形成了司法和行政的合力，有效调动了机关、群团力量共同参与到未成年人保护中来。”

如今，“双引擎”机制惠及的已不止雨城区未成年人。在今年一起跨区域巡回集中办理的案件中，雨城区、宝兴县两地检察院和民政局通力合作，对两名宝兴籍孤儿开展了综合救助。案件发生在雨城区。两名孩子的父亲是一名退伍军人，在案件中死亡。更不幸的是，孩子母亲也在去年因溺水身亡。雨城区检察院、宝兴县检察院分别给孩子提供了3万元司法救助金。此外，雨城区检察院还通过区民政局与宝兴县民政局对接，以宝兴县未保小组的名义，协调县住建局、退伍军人事务局和当地的群团组织，为孩子落实了散养孤儿政策，确定了监护人和委托照护人，并在其就读学校临近为他们提供了廉租房。考虑到半年间父母双亡给孩子带来的心理打击，宝兴县未成年人保护领导工作小组还通过政府购买社会服务，为他们开展一周两次的心理辅导。“从过往单纯的经济救助，发展到经济、社会、心理等多个层面的综合救助。”郭城说。

“永远在路上”

无论是“未成年人110指挥中心”，还是“双引擎”，最终目的，都是更好地推动司法保护融入家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护、政府保护，实现“1+5>6=实”的未成年人综合保护大格局。

为了达到这一目标，雅安市检察机关不断完善“未成年人健康成长社会支持体系”：建设罪错未成年人分级干预体系、多元化开展被害未成年人司法救助、整合多部门力量提高法治宣传质效、建立线上强制报告平台……今年年初，雨城区检察院还联合区教育局、区妇联、区民政局、区司法局、区关工委、团区委会签了《关于落实〈中华人民共和国家庭教育促进法〉进一步做好未成年人家庭教育指导工作的意见》，成立了全国首个家庭教育指导联合体。实现从城区到乡村、从父母婚前到子女成年前、从一般未成年人到罪错未成年人的家庭教育指导全覆盖。

毋庸置疑的是，在雅安市检察机关和各相关部门的共同努力下，全市未成年人关爱保护机制得到进一步健全，社会监护合力进一步形成，未成年人成长的环境亦取得了显著改善。

但需要提高的地方仍有很多。

在采访中，孙一逊讲起她经手的一个案子。“父亲把母亲杀了，留下两个孩子，都出现了抑郁症状。”检察机关曾通过司法救助为两人提供心理干预，但收效甚微。“做好心理干预是个长期过程。需要专业心理咨询师的持续跟进，还需要资金的支持。”孙一逊的语气中充满无奈与沉痛。她还在通过各种途径，甚至自己的“私人关系”为孩子寻求更专业、稳定的心理干预，“但真的很难。”

事实上，几乎每个未检检察官都能说出自己在办案时经历的各种“虐心”故事。在他们开展未保工作的过程中，也始终伴随着各种各样的困难：从因相关制度法规不够完善带来的掣肘，到申请经费的不易；从缺乏具备相关资质的专业人士支持，到工读学校的供不应求……

“我们都清楚，未成年人保护是大事、难事，绝非小事、易事。”郭城说，“构筑未成年人保护防线，我们永远在路上。”